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dossier

la legislazione italiana sul lavoro femminile evoluzione e prospettive

pubblichiamo la relazione presentata al seminario su «le politiche del lavoro femminile in italia e negli stati uniti» organizzato dal centro studi americani di roma e dal german marshall fund of the united states

gennaio 1982

La storia della legislazione italiana sul lavoro delle donne può essere divisa, grosso modo, in tre periodi,
Il primo periodo è caratterizzato da norme di tutela del lavoro femminile, riguardanti la maternità, l’orario e le condizioni di lavoro. La legislazione protettiva risale gli inizi di questo secolo; nuove leggi, più intensamente protettive delle precedenti, vennero emanate durante il ventennio fascista.
Dopo la seconda guerra mondiale, la Costituzione, entrata in vigore nel 1948, ha introdotto nel nostro ordinamento giuridico il principio di eguaglianza, prescrivendo la parità di trattamento tra lavoratori e lavoratrici (art.37). Il periodo post-bellico è caratterizzato dalla pacifica coesistenza delle norme di protezione del lavoro femminile con i principi della parità salariale e della parità di trattamento fra lavoratori e lavoratrici. È tuttavia necessario sottolineare che il principio di eguaglianza non è stato effettivamente applicato fino a tempi relativamente recenti.
(e) L’ultimo periodo della storia della legislazione italiana sul lavoro delle donne si inizia con la legge 9 dicembre 1977, n.903. La legge sulla parità di trattamento tra uomini e donne in materia di lavoro ha sconvolto il tradizionale assetto della legislazione sul lavoro femminile. Ispirandosi alla legislazione antidiscriminatoria vigente in altri paesi, il legislatore italiano ha abrogato le previgenti norme protettive; restano salve le disposizione della legge 30 dicembre 1971, n.1204 sulla tutela delle lavoratrici madri. La storia di questo ultimo periodo è ancora quasi tutta da scrivere. Si può tuttavia tentare di tracciare un primo bilancio dell’impatto della legislazione antidiscriminatoria sulla condizione delle donne lavoratrici. Per farlo ci si può avvalere, oltre che degli insegnamenti dell’esperienza, degli strumenti dell’analisi critica, dei pochi dati acquisiti in tre anni di applicazione della legge sulla parità.

la legislazione protettiva: le origini
Il primo passo da compiere, per procedere a quella valutazione degli effetti prodotti dalla nuova legge antidiscriminatoria che ho appena proposto, è un’analisi – necessariamente sommaria – dell’evoluzione e dei risultati conseguiti dalla legislazione protettiva in Italia.
Le origini della legislazione protettiva sono remote. Malgrado ciò, lo stato italiano provvide con molto ritardo all’emanazione di leggi protettive del lavoro femminile. In altri paesi (in Europa, e specialmente in G.B.) le leggi di tutela del lavoro delle donne erano state emanate durante il XIX secolo.
Nei paesi più industrializzati il lavoro notturno, il lavoro sotterraneo nelle cave e nelle miniere erano già stati vietati alle donne e ai fanciulli al di sotto delle età comprese fra i 10 e i 14 anni. Si era inoltre provveduto a limitare l’orario di lavoro per le donne e per i fanciulli, mentre speciali norme di tutela della maternità delle lavoratrici impedivano agli imprenditori di utilizzare le donne nei periodi immediatamente precedenti e successivi al parto. Nel nostro paese, la rapida crescita dell’industria tessile aveva trasformato un gran numero di contadini in operai; nel periodo iniziale dello sviluppo industriale le donne e i bambini erano stati i primi ad abbandonare le campagne. Ragioni economiche e politiche spiegano la preferenza accordata dagli industriali all’occupazione delle donne e dei fanciulli nelle fabbriche. In generale, le donne e i fanciulli (bambine di età fra i 5 e i 7 anni) erano pagati poco; i loro salari, anche se essenziali per il sostentamento della famiglia, erano considerati guadagni complementari, mere integrazioni del reddito familiare (agricolo). Inoltre, gli industriali consideravano le donne e i fanciulli una manodopera tranquilla e obbediente; in effetti le donne e i fanciulli scioperavano meno degli uomini, e protestavano raramente per le disumane condizioni di lavoro o per l’orario troppo prolungato.
Ovviamente, gli industriali si oppone; vano decisamente all’emanazione di leggi protettive del lavoro delle donne e dei fanciulli; la massima possibile libertà di sfruttamento del lavoro era considerata come una condizione essenziale per lo sviluppo industriale. E, a quei tempi, la politica dei governi italiani era solidale agli interessi industriali. I sindacati, da parte loro, erano troppo deboli e disorganizzati per imporre ai governi l’emanazione di leggi protettive; d’altra parte i sindacati non guardavano con molto favore all’occupazione delle donne nelle fabbriche. Piuttosto che leggi di tutela del lavoro femminile, i sindacalisti italiani sembravano ancora preferire che le donne fossero rispedite a casa; anche perché l’occupazione femminile era considerata la principale causa della disoccupazione maschile.
Alla fine, le idee non erano chiare neppure fra le donne. Il neonato movimento femminista era contrario alla legislazione protettiva del lavoro femminile. Le femministe pensavano, in sostanza, che le norme di tutela non avrebbero portato miglioramenti nelle condizioni di lavoro delle donne; piuttosto avrebbero prodotto il risultato di una rapida espulsione della manodopera femminile dalle fabbriche.
L’opinione delle socialiste e delle sindacaliste era assai più cauta e realistica: condividevano le preoccupazioni per gli effetti negativi che le norme di tutela avrebbero potuto produrre sull’occupazione femminile e, tuttavia, malgrado tali preoccupazioni, guardavano alle leggi di protezione come ad una necessità, resa urgente dal protrarsi di uno sfruttamento del lavoro femminile inumano e incivile. Quanto alle lavoratrici, la maggior parte di esse non desiderava di essere costretta al lavoro fuori casa. La brutalità dello sfruttamento, la fatica imposta dal doppio lavoro in casa e in fabbrica sembravano impedire loro di considerare il lavoro in fabbrica come la via maestra dell’emancipazione. Tutte le ragioni che ho brevemente riassunto spiegano perché fosse così difficile in Italia il cammino della legislazione protettiva.
Dopo una lunga e inutile serie di progetti di legge, di grandi dibattiti e di dure polemiche, venne finalmente emanata, nel 1886, la legge sul lavoro dei fanciulli. La legge del 1886 non si applicava alle donne; quanto ai fanciulli (la cui età minima di ammissione al lavoro era fissata in 9 anni), la protezione legale era povera e inefficiente. La mancanza di adeguate sanzioni, l’inesistenza di strutture per il controllo e le ispezioni, le troppe eccezioni consentite alle già insufficienti restrizioni imposte dalla legge, rendevano debole l’intervento legislativo. A pochi anni dall’emanazione della legge, tutti erano d’accordo nel giudicare un fallimento il primo tentativo dello stato italiano di disciplinare il lavoro dei fanciulli.
Furono necessari ancora 16 anni per emanare nuove norme protettive. Durante questo periodo di tempo, il movimento per l’emancipazione delle donne era cresciuto; sempre più numerose le lavoratrici prendevano parte agli scioperi.
L’accresciuta consapevolezza che le donne andavano acquistando della loro condizione imponeva ai sindacati e ai partiti di compiere delle scelte. Cosi, il partito socialista, sostenuto dai sindacati, prese l’iniziativa di richiedere una legge di tutela del lavoro delle donne e dei fanciulli.
Sotto la spinta della pressione politica e sociale, il Parlamento emanò la legge 19 giugno 1902, che doveva assicurare la tutela delle donne e dei fanciulli. Ma, ancora una volta, limiti ed eccezioni, rendevano deboli e inefficienti le norme protettive.
Il lavoro era vietato ai minori di 12 anni. Il lavoro sotterraneo ed il lavoro nelle cave e nelle miniere erano vietati ai giovani al di sotto dei 15 anni ed alle donne di qualsiasi età. La durata massima della giornata lavorativa per le donne e per i fanciulli venne fissata in 12 ore. Il lavoro notturno ed i lavori pericolosi e insalubri furono vietati per i giovani al di sotto dei 15 anni e per donne minori di 21 anni, Riguardo alla maternità delle lavoratrici, la legge del 1902 introdusse un periodo di congedo obbligatorio della durata di 4 settimane successive al parto. Ma le donne non ricevevano alcuna retribuzione durante il periodo di congedo. La tutela legale della maternità delle lavoratrici si esauriva dunque nel congedo: con le conseguenze economiche che si possono facilmente immaginare. In sostanza, il congedo per maternità equivaleva in quei tempi ad un licenziamento.
La legge del 1902 venne riformata nel 1907. La legge 10 novembre 1907, n.816 era conforme alla Convenzione internazionale sul lavoro notturno (Berna, 1906), ratificata dall’Italia nel 1919. La legge del 1907 vietava il lavoro notturno per le donne di qualsiasi età. Nessuna innovazione sostanziale venne introdotta nella tutela della maternità delle lavoratrici. Solo nel 1910 venne istituita la “Cassa di maternità”, che doveva pagare un sussidio alle lavoratrici in congedo di maternità. Tale sussidio, in cifra fissa, era basso e non proporzionato al salario effettivamente percepito dalla lavoratrice. Con la legge del 1907 la tutela legale delle donne e dei fanciulli trovò un proprio assetto. Con molto ritardo, la legislazione protettiva italiana si era finalmente allineata, nei contenuti, alla legislazione protettiva vigente negli altri paesi europei.
Durante il lungo periodo di tempo richiesto dall’emanazione delle norme di tutela, la situazione dello sviluppo industriale si era però modificata profondamente. E, a causa di queste modificazioni, l’occupazione femminile aveva perduto il primato dell’occupazione industriale. L’industria tessile, dove la forza lavoro occupata era pressoché tutta femminile, perse di importanza. Altri settori industriali, come le industrie mettallurgiche e metalmeccaniche, stavano crescendo. In questi settori in espansione, era utilizzato prevalentemente il lavoro maschile, a causa delle particolarità delle mansioni, pesanti o specializzate, che i lavoratori erano chiamati a svolgere. Inoltre, la protezione legale delle lavoratrici, ancorché non fosse troppo rigorosa, rendeva il lavoro femminile meno conveniente di quanto era stato nel passato.
A partire dal 1907 una grave crisi economica e la conseguente depressione misero freno allo sviluppo industriale. I licenziamenti delle donne divennero preferenziali: perché le donne, poco organizzate, erano la sezione più debole del mercato del lavoro. Durante il periodo prebellico, il tasso di occupazione femminile diminuì lentamente, ma inesorabilmente. L’occupazione femminile tornò ai livelli precedenti solo quando la situazione di emergenza creata dalla guerra costrinse a richiamare le donne nelle fabbriche. Questa volta non c’era più differenza tra mansioni maschili e femminili. Le norme di tutela furono rimosse; alla fine, era compito delle donne sostenere la produzione nazionale. Ma quando, finita la guerra, venne meno anche la situazione di emergenza che aveva riportato le donne nelle fabbriche, il mercato del lavoro tornò alla normalità. Non si trattò tuttavia di un evento spontaneo: le donne vennero licenziate per far posto ai reduci di guerra disoccupati.
Negli anni caotici del dopoguerra, le norme di tutela del lavoro femminile vennero reintrodotte nel nostro ordinamento. Inoltre, le donne ottennero finalmente il diritto di accedere a tutte le professioni private ed alle pubbliche funzioni. Erano ancora escluse dalle carriere militare e giudiziaria, nonché da tutte le attività e professioni che comportassero diritti e poteri politici. Ancora una volta, le donne non riuscirono a ottenere il diritto di voto (politico), e rimasero escluse dai posti di responsabilità.

la legislazione nel periodo fascista”, protezione ed espulsione della forza lavoro femminile

La legislazione sul lavoro femminile conobbe uno sviluppo tanto grande, quanto singolare, durante il regime fascista (1922-1943). La politica legislativa del fascismo trova le sue basi nella ideologia e nella politica economica del regime. Insieme, l’ideologia e la politica economica possono spiegare sia l’adozione di misure protettive del lavoro femminile, sia le misure di espulsione delle donne dal lavoro, che pure vennero adottate in quel periodo. L’ideologia fascista riguardo alle donne e al loro ruolo nella società si riassume nella “campagna demografica”, con la quale il regime si proponeva di raggiungere un forte incremento del tasso di natalità. L’espansione demografica era considerata come un’essenziale precondizione della politica di espansione coloniale del nostro paese. In questa politica, il ruolo riservato alle donne era quello di mettere al mondo figli, tanti figli da dare come soldati all’impero. Del resto, i fascisti pensavano che le donne fossero esseri fisicamente e intellettualmente inferiori, destinati al compito di accudire la casa, i figli, il marito. Non si escludeva, naturalmente dovessero lavorare, ma il lavoro extra-domestico delle donne era tollerato solo se necessario ad integrare il reddito del maschio capofamiglia. La politica economica del fascismo è troppo complessa per poter essere descritta in questa sede. Si può dire, semplificando al massimo, che il governo tentò di risolvere la grave crisi economica, prima, attraverso una politica duramente deflattiva e, più tardi, sostenendo lo sviluppo dell’industria pesante. Alcuni settori dell’industria manifatturiera uscirono ridimensionati e indeboliti da questa politica economica; la crisi interessò specialmente quei settori (come il tessile, l’abbigliamento, gli alimentari) in cui erano prevalentemente occupate le donne. I risultati di questa politica furono essenzialmente due: primo, la riduzione dell’occupazione e dei salari operai; secondo, il contenimento dell’impatto sociale e politico della disoccupazione e dei bassi salari, realizzato attraverso il privilegiamento delle donne, piuttosto che degli uomini, nei licenziamenti e nella disoccupazione. A partire dal 1923, furono emanate una serie di misure di espulsione, dirette allo scopo di limitare l’occupazione delle donne nei pubblici servizi, ed a concentrare il lavoro femminile nei settori marginali. Si cominciò col proibire alle donne l’insegnamento della filosofia e dell’economia nelle scuole secondarie, ed a vietare loro la direzione delle scuole medie e secondarie. Quindi, con la legge 18 gennaio 1934, n. 221, la pubblica amministrazione fu autorizzata a discriminare le donne nelle assunzioni. Nel 1938, venne proibito ai datori di lavoro sia pubblici che privati di assumere più del 10% di donne. Questa legge non ebbe però effettiva applicazione: solo due anni più tardi, l’emergenza della guerra impose, nuovamente, la massiccia occupazione delle donne nelle fabbriche e negli uffici.
Mentre veniva adottando le misure di espulsione che ho appena menzionato, il governo fascista emanò nuove e importanti norme di protezione del lavoro femminile.
La legge 26 aprile 1934, n. 635 riformava la precedente legge del 1907. La struttura delle norme protettive rimaneva la stessa; rispetto al passato, le prescrizioni erano tuttavia più estese e dettagliate. Le innovazioni consistevano in sostanza: nell’estensione della lista dei lavori pesanti, pericolosi e insalubri vietati alle donne minori di 21 anni; nell’inclusione, in questa stessa lista, dei lavori moralmente pericolosi; nell’estensione delle misure di controllo igienico-sanitario. Le nuove norme protettive avevano un’ampia sfera di applicazione: erano esclusi però — e l’esclusione era significativa — il lavoro a domicilio e il lavoro familiare. Con queste importanti eccezioni, il governo mirava a scoraggiare gli industriali dall’assumere manodopera femminile. Al contrario, era incoraggiato il lavoro a domicilio; del resto, l’uso preferenziale delle donne nel sotto-pagato e sotto-protetto lavoro a domicilio era esplicitamente teorizzato dal regime, che considerava questo lavoro una sorta di integrazione dei compiti e dei doveri domestici delle donne. Alla tutela delle lavoratrici madri venne dedicata una nuova ed apposita legge. La disciplina separata serviva a mettere in evidenza la centralità politica che il regime assegnava al problema della maternità. La legge 5 luglio 1934, n. 1347 portava a 10 settimane (un mese prima e 6 settimane dopo il parto) il periodo di astensione obbligatoria dal lavoro; inoltre, garantiva alle lavoratrici gestanti e puerpere uno speciale trattamento protettivo in materia di orario di lavoro e di lavori pesanti. La più rilevante innovazione introdotta dalla nuova legge per la tutela delle lavoratrici madri consisteva nel divieto di licenziamento delle donne durante il periodo di astensione obbligatoria dal lavoro. Mentre assicurava alle lavoratrici madri un periodo di stabilità nel posto di lavoro, la legge del 1934 cambiava anche il titolo del sussidio; nella precedente legge era un trattamento di disoccupazione; divenne, con la nuova legge, un trattamento di maternità.
Così come la contemporanea legge di tutela del lavoro delle donne e dei fanciulli, anche la legge di tutela delle lavoratrici madri non si applicava alle lavoratrici a domicilio, domestiche e familiari. Nelle intenzioni del governo fascista, le norme di protezione del lavoro femminile dovevano scoraggiare il massiccio uso della forza lavoro femminile. A causa della tutela legale, l’uso della forza lavoro femminile doveva divenire “rigido”; la forza lavoro maschile, il cui uso era lasciato — in difetto di protezione — più “flessibile”, doveva divenire più conveniente. Bisogna tuttavia dire che la tutela legale non introdusse fattori aggiuntivi di discriminazione del lavoro femmine-le. Il tasso di attività e l’occupazione femminile si mantennero, più o meno, ai livelli del periodo successivo alla prima guerra mondiale. L’andamento del mercato del lavoro femminile era specialmente influenzato dalle vicende economiche; su questo andamento la legislazione di tutela non sembra avere avuto una rilevante incidenza. Certo, le restrizioni poste dalla legge all’uso del lavoro femminile, i costi connessi con la tutela della maternità, la protezione delle lavoratrici madri contro i licenziamenti potevano scoraggiare l’assunzione di donne. Ma, in alcuni settori industriali almeno, i bassi salari e la sotto-valutazione del lavoro femminile continuavano a rendere attraente l’occupazione delle donne.

le riforme del dopoguerra, eguaglianza, diseguaglianza, protezione
Non sembra necessario, in questa sede, spiegare le ragioni politiche per cui la costituzione democratica e repubblicana, entrata in vigore nel 1948, ha introdotto il principio generale dell’eguaglianza giuridica fra uomini e donne. Accanto al principio generale di eguaglianza (art. 3) la costituzione (art. 37) sancisce che “la donna lavoratrice ha gli stessi diritti e, a parità di lavoro, le stesse retribuzioni che spettano al lavoratore. Le condizioni di lavoro devono consentire l’adempimento della sua essenziale funzione familiare e assicurare alla madre e al bambino una speciale, adeguata protezione”.
L’enunciato costituzionale ha dunque ad oggetto, insieme, l’eguaglianza e la protezione, come se non vi fosse, tra questi due termini, alcuna contraddizione. Tuttavia, in armonia con le idee allora diffuse, la costituzione pone l’accento piuttosto sul ruolo familiare della donna che sulla sua piena partecipazione sociale. In ogni caso, la problematica formulazione dell’art. 37 cost. non diede luogo a molte discussioni, probabilmente perché la prescrizione dell’uguaglianza non trovava applicazione concreta. Le donne continuavano a ricevere salari più bassi di quelli maschili, anche quando svolgevano le stesse mansioni. Il matrimonio e la maternità significavano spesso il licenziamento. Per le donne sposate trovare un lavoro era difficile come sempre. Malgrado l’art. 37 cost., solo nel 1960 un accordo interconfederale diede attuazione al principio della parità di retribuzione a parità di lavoro.
Ciò nondimeno, le disparità tra salari femminili e maschili rimasero notevoli. L’esistenza di tali disparità era dovuta solo in parte al più basso livello di specializzazione del lavoro femminile; essenzialmente, però, era dovuta alla sotto-valutazione, professionale e quindi retributiva, delle mansioni tipicamente femminili.
Mentre persistevano condizioni di diseguaglianza tra lavoro maschile e femminile, vennero emanate nuove e più efficienti leggi di tutela delle lavoratrici. La legge 26 agosto 1950, n. 860 riformò la legge del 1934 sulle lavoratrici madri. In breve, queste erano le innovazioni introdotte dalla nuova legge di tutela: un periodo di astensione obbligatoria del lavoro della durata di 6 settimane prima e di 2 mesi dopo il parto; il prolungamento del periodo di astensione obbligatoria per le lavoratrici dell’industria e dell’agricoltura, e comunque per tutte le lavoratrici, ove l’Ispettorato del lavoro lo ritenesse necessario in considerazione della qualità del lavoro svolto dalla donna; il divieto di licenziamento durante tutto il periodo della gravidanza e per un anno dopo la nascita del bambino; un’indennità pari al 80% della normale retribuzione per il periodo di astensione obbligatoria dal lavoro, corrisposta dagli enti di previdenza e assistenza sociale. La legge del 1950 si applicava, in parte, anche alle lavoratrici a domicilio, domestiche e familiari. Per la tutela del lavoro delle donne (e dei fanciulli, fino al 1967) rimase invece in vigore, inalterata, la legge n. 653/1934.
Finalmente, la legge 9 gennaio 1963, n. 7 vietò il licenziamento delle lavoratrici per causa di matrimonio. Questa nuova misura protettiva del lavoro femminile aveva lo scopo di eliminare una delle più diffuse e frequenti discriminazioni per motivi di sesso. Benché si trattasse di una legge protettiva delle sole lavoratrici, la tutela era diretta a ricreare una situazione di eguaglianza, in genere negata alle donne che decidessero di sposarsi. Nel 1971 la maternità delle lavoratrici è stata nuovamente oggetto dell’attenzione del legislatore. La legge 30 dicembre 1971, n. 1204, attualmente in vigore, ha riformato la legge del 1950. La tutela delle lavoratrici madri attualmente consiste di queste misure: durante la gravidanza e nei 7 mesi successivi al parto la lavoratrice non può essere adibita ai lavori pesanti, pericolosi o insalubri elencati nel regolamento di attuazione della legge; qualora la lavoratrice fosse in precedenza adibita ad uno dei lavori vietati, deve essere spostata ad altra mansione. La durata del periodo di astensione obbligatoria dal lavoro è di 5 mesi (due mesi antecedenti la data presunta del parto, e tre mesi successivi al parto); l’Ispettorato del lavoro può tuttavia imporre un ulteriore periodo di astensione obbligatoria, ove lo ritenga necessario per salvaguardare la salute della lavoratrice. Il divieto di licenziamento copre l’intero periodo della gravidanza e del puerperio, fino al raggiungimento di un anno di età del bambino. La lavoratrice licenziata durante il periodo nel quale opera il divieto ha diritto di ottenere la reintegrazione nel posto di lavoro.
L’indennità per il periodo di astensione obbligatoria dal lavoro è pari al 8% della retribuzione. Altre misure introdotte dalla nuova legge di tutela delle lavoratrici madri hanno particolare riguardo al problema dell’assistenza del bambino. Così la lavoratrice madre può, dopo il parto, protrarre l’astensione dal lavoro fino ad un massimo di 6 mesi. Per questo periodo di astensione facoltativa dal lavoro, l’indennità equivale al 30% della retribuzione. La lavoratrice madre ha, inoltre, il diritto di assentarsi dal lavoro in caso di malattia dei figli di età inferiore ai 3 anni. Questi permessi non sono retribuiti. Pino a quando il bambino non abbia raggiunto l’età di un anno la lavoratrice madre gode, infine, di due turni giornalieri di riposo.
Anche una esposizione sommaria dei contenuti della legge n. 1204/1971 è sufficiente a mostrare come la tutela legale delle lavoratrici abbia raggiunto, in Italia, un buon livello di efficienza. Ma la carenza dei servizi ed il perpetuarsi della tradizionale divisione dei ruoli familiari rendono ancora la cura dei bambini un compito privato ed esclusivo della madre. La madre è, dunque, protetta dalla legge contro la fatica del lavoro extra-domestico; non è protetta, invece, dalle fatiche della maternità e del lavoro domestico. La maternità, anche se protetta dalla legge, rimane così un grave fattore di discriminazione delle lavoratrici, la cui professionalità e la cui carriera restano, il più delle volte, fortemente danneggiate dalla doppia responsabilità del lavoro e delle cure familiari e domestiche.
Per concludere, si può dire che le norme di tutela delle lavoratrici madri hanno raggiunto lo scopo di assicurare alle donne una relativa sicurezza nel lavoro, malgrado la maternità. Le norme protettive non riescono però a ristabilire quelle condizioni di eguaglianza delle donne nel lavoro che la maternità abbia pregiudicato. Voglio dire, con questo, che la protezione legale della maternità non è in sé un fattore di discriminazione delle lavoratrici; la discriminazione nel lavoro nasce proprio dalla maternità, e dalle responsabilità che l’attuale organizzazione sociale fa gravare sulla madre.
Considerazioni in buona parte diverse debbono essere fatte in ordine alla conservazione nel nostro ordinamento delle norme di tutela del lavoro femminile che, fino al 1977, hanno vietato alle donne lo svolgimento di talune attività (lavori pesanti, pericolosi e insalubri vietati nell’industria per le minori di 21 anni); il lavoro sotterraneo nelle cave e nelle miniere; il lavoro notturno; la protrazione del lavoro in turni di durata superiore alle 6 ore consecutive.
Durante la ricostruzione economica e industriale del nostro paese, e fino al 1962, l’occupazione femminile è aumentata: lo sviluppo economico offriva in effetti opportunità di lavoro anche alle donne. In quel periodo le discriminazioni a carico del lavoro femminile consistevano essenzialmente nei salari, più bassi di quelli maschili, nelle posizioni professionali inferiori, nei licenziamenti a causa di matrimonio o in seguito alla maternità. A partire dal 1963, anno in cui ha inizio una crescente riduzione dell’occupazione, le donne sono state progressivamente espulse dal mercato ufficiale del lavoro. Le analisi condotte dagli studiosi del mercato del lavoro hanno dimostrato come il decremento dell’occupazione femminile ufficiale (specialmente industriale) sia stato determinato dalle scelte di politica economica di quegli anni. Mentre diminuiva l’occupazione femminile ufficiale, aumentava l’occupazione femminile non ufficiale; segno che le donne, espulse dalle fabbriche, erano riutilizzate nel lavoro non ufficiale e illegale (specialmente a domicilio). Certo, la scelta preferenziale delle donne — nell’espulsione — dipende anche dalla “rigidità” del lavoro femminile; ma, come ho già detto, questa rigidità (strutturale) ha causa soprattutto nell’organizzazione sociale e nel ruolo familiare e domestico delle donne.
E innegabile che le restrizioni poste dalle leggi di tutela nell’uso della forza lavoro femminile rendano il lavoro femminile più rigido. Tuttavia, questo addizionale fattore (giuridico) di rigidità non è un costo addizionale del lavoro femminile. Lo diviene solo quando cresce la domanda di flessibilità del lavoro. Per eliminare le discriminazioni a carico del lavoro femminile non è sempre e comunque necessario abrogare le norme di tutela; viceversa, l’abrogazione delle norme di tutela diviene necessaria quando si vogliano eliminare i fattori giuridici di rigidità del lavoro femminile. In altri termini, la protezione legale del lavoro femminile non può essere senz’altro considerata come un fattore di discriminazione, e di fatto non lo è stata per molto tempo; la protezione si carica di valori negativi, e tende ad essere generalmente considerata un fattore di discriminazione, solo quando vi sia un diffuso consenso intorno al contrapposto valore della flessibilità (o uso flessibile) della forza lavoro. Ovviamente, queste poche osservazioni non esauriscono la valutazione della incidenza della legislazione protettiva sulle condizioni di lavoro delle donne. Anzitutto, occorre segnalare che all’interno della legislazione protettiva (e specialmente della legge del 1934) erano presenti disposizioni assurde e/o anacronistiche: basta pensare ai lavori vietati alle donne perché moralmente pericolosi. D’altra parte, non si può dimenticare che esistevano nel diritto italiano norme effettivamente discriminatorie. Di contro alla sempre più efficiente tutela delle lavoratrici madri, erano state mantenute in vita molte disposizioni che attribuivano alle lavoratrici trattamenti diversi e peggiori di quelli riservati agli uomini. Ho già ricordato le differenze salariali, conservata a lungo (e tutt’ora non eliminate), malgrado quanto sancito dall’art. 37 cost. Devono ora essere richiamate le norme discriminatorie contenute nella legislazione previdenziale, basate tutte sulla presunzione della priorità del ruolo maschile: ad esempio, la più bassa età di pensionamento delle donne, il trattamento meno favorevole negli assegni familiari, nelle pensioni di vecchiaia ed ai superstiti.

la legge 9 dicembre 1977, n. 903: parità di trattamento tra uomini e donne in materia di lavoro
5. Durante gli anni’70, la larga crescita del movimento femminista in Italia ha portato all’attenzione generale i problemi della condizione femminile. Per ciò che attiene alle condizioni di lavoro, il dibattito si è incentrato sul tema delle discriminazioni. Malgrado vi sia una diffusa consapevolezza del fatto che la posizione di inferiorità delle donne ha causa nelle discriminazioni sociali e politiche, il dibattito sulle discriminazioni si è concentrato sul tema della parità (eguaglianza giuridica). E, progressivamente, la rivendicazione femminile di una reale uguaglianza si è trasformata nella richiesta di eliminare i trattamenti normativi “diseguali”.
Occorre subito dire che, dal punto di vista giuridico, trattamento “diseguale” non equivale a “discriminazione”. Discriminazione significa trattamento sfavorevole ingiustificato, non trattamento meramente diseguale. Ma occorre anche rilevare che è oggi diffusa la tendenza ad identificare la parità (eguaglianza giuridica) con la non discriminazione, e la discriminazione con il trattamento diseguale, La risposta politica alla domanda di uguaglianza proveniente dalle donne è stata la legge 9 dicembre 1977, n. 903. Fondamenta fragili, e qualche cattiva intenzione, rendono questa risposta inadeguata.

accesso al lavoro
Non mi è possibile, in questa sede, esaminare in dettaglio i contenuti della legge n. 903. Mi soffermerò, pertanto, solo sui punti più importanti, per illustrare gli enunciati legislativi e le più diffuse interpretazioni di essi. Riguardo all’accesso al lavoro, la legge n. 903 dà alle donne il diritto di competere liberamente, e senza restrizione alcuna, sul mercato del lavoro. Ogni discriminazione per motivi di sesso è vietata, qualunque sia il settore di attività, e il livello della gerarchia professionale. Il divieto di discriminazione colpisce sia le discriminazioni dirette (come ad es. il riferimento allo stato civile o alla gravidanza) che le discriminazioni indirette. Per queste ultime — le più difficili da provare — la legge si riferisce alle sole discriminazioni attuate mediante meccanismi di pre-selezione, a mezzo stampa o attraverso altre forme pubblicitarie. La dottrina ritiene tuttavia che l’elencazione sia solo esemplificativa, e che la nozione di discriminazione indiretta abbracci tutti quei criteri di selezione, apparentemente neutri (come i riferimenti alla statura, al peso, ai requisiti di esperienza p formazione), che, nella sostanza, tendono a riservare il lavoro ai soli uomini (o alle sole donne). Il riferimento espresso al sesso del lavoratore è consentito solo in questi settori, come la moda e lo spettacolo, dove l’appartenenza ad un determinato sesso è essenziale per lo svolgimento del lavoro.
Ogni discriminazione per motivi di sesso è vietata anche nell’orientamento e nella formazione professionale. I contratti collettivi possono derogare il principio della illimitata libertà di accesso al lavoro delle donne: ma solo quando si tratti di mansioni di lavoro “particolarmente pesanti”. Con quest’ultima previsione, il legislatore ha implicitamente abrogato le pre-vigenti norme di tutela lavoro femminile, che vietavano di impiegare le donne nei lavori pesanti, pericolosi e insalubri. Sono inoltre abrogate (per incompatibilità con le disposizioni della nuova legge) le restrizioni relative agli orari di lavoro ed ai turni, ora eguali per le donne e gli uomini. La legge n. 903 (art. 5) ha invece mantenuto in vita il divieto di lavoro notturno per le donne. Tuttavia il divieto, comunque più limitato di quanto non fosse nella legge del 1934, può essere derogato dalla contrattazione collettiva “in relazione a particolari esigenze della produzione e tenendo conto delle condizioni ambientali del lavoro e dell’organizzazione dei servizi”.
Gli enunciati relativi all’accesso al lavoro spiegano pienamente il significato in cui il legislatore usa la parola “discriminazione” (e quindi “parità”). Come è avvenuto per le leggi di altri paesi, che la legge italiana trova la propria giustificazione nella diffusa opinione che le norme di tutela siano fonte delle discriminazioni contro le donne lavoratrici. Ho cercato sopra di dimostrare come la diffusione di questa opinione non ne provi necessariamente la correttezza. Posso aggiungere ora qualche ulteriore considerazione.
Prima di tutto, non è affatto vero che l’eguaglianza tra uomini e donne debba necessariamente comportare l’eliminazione (e l’esclusione per il futuro) di speciali misure protettive delle sole donne. L’esperienza già maturata in altri paesi dimostra che l’abrogazione delle più remote norme di tutela del lavoro femminile — o meglio della legislazione restrittiva — non realizza, o comunque non esaurisce l’eguaglia-mento delle donne. Per realizzare un’effettiva e sostanziale eguaglianza, le misure antidiscriminatorie devono essere, nello stesso tempo, negative e positive.
In primo luogo, si deve infatti considerare che, se le donne sono soggetti “giuridicamente” uguali, divieti e restrizioni nell’accesso e nello svolgimento del lavoro debbono essere eliminati. In linea generale, se le donne sono formalmente uguali, debbano essere anche libere di compiere le proprie scelte di lavoro. Le differenze fisiologiche tra uomini e donne possono giustificare trattamenti differenziali solo in casi limitati, quando sussista il problema di assicurare la salvaguardia della salute delle donne, e questo problema presenti elementi di specificità tali da imporre soluzioni specifiche per le donne. Così, a mio avviso, potrebbe essere giustificato (e non in contrasto con l’eguaglianza giuridica delle donne) il divieto di adibire le lavoratrici a lavori che, viste le diverse caratteristiche fisiologiche, possano risultare più nocivi per le donne che per gli uomini (come i lavori che comportano il sollevamento di pesi, il lavoro sotterraneo, ecc.). Del resto, può essere ancora importante impedire che le donne, spinte dalla necessità di lavorare, accettino di svolgere lavori assolutamente inadatti a loro e pericolosi per la loro salute.
D’altra parte, occorre però dire che “parità” (uguaglianza giuridica) non significa “effettiva eguaglianza”. Come ho già avuto modo di osservare, le strutture economiche e politiche della società italiana, nonché la perpetuazione della tradizionale divisione dei ruoli familiari, rendono ancora oggi diseguale di fatto, e peggiore, la posizione delle donne sul.mercato del lavoro. Poiché esiste questa sostanziale diseguaglianza, per rendere le donne “effettivamente” eguali, devono essere adottate misure di ed. “discriminazione positiva” (cioè a loro esclusivo vantaggio), capaci di garantire il riequilibrio delle posizioni sostanziali. Così, l’eguaglianza delle opportunità di lavoro non può consistere solo nel divieto di ogni discriminazione per motivi di sesso nell’accesso al lavoro. Per realizzare l’eguaglianza effettiva di opportunità sono necessarie complesse politiche sociali e speciali misure — economiche e giuridiche — di sostegno dell’occupazione femminile. Alla fine, si può ammettere che tra “tutela” ed “eguaglianza” delle lavoratrici vi sia tensione. Non si può dire però che vi sia contraddizione: almeno sino a quando le donne saranno di fatto diseguali, per dare attuazione alla eguaglianza saranno necessari proprio i trattamenti separati e differenziali del lavoro femminile. In altre parole, la parità (eguaglianza giuridica) può essere, e probabilmente è, una precondizione per la promozione dell’eguaglianza sostanziale delle donne, ma non è in se stessa “eguaglianza”. Al contrario, non c’è forse peggiore diseguaglianza che l’eguaglianza giuridica fra soggetti di fatto diseguali. Sfortunatamente, il legislatore italiano non è d’accordo con me. In linea generale, la speciale protezione del lavoro femminile è considerata dal nostro legislatore incompatibile coll’uguaglianza, e la contraddizione tra tutela e parità del lavoro femminile è giudicata una necessità teorica. Perciò la parità sancita dalla legge n. 903 è assoluta e meccanica: né le poche eccezioni alla parità (come le ambigue disposizioni sui lavori pesanti e sul lavoro notturno) cambiano il significato che la parità assume nella legge italiana. A mio avviso, non solo questa concezione assoluta e meccanica della parità è sbagliata e pericolosa, ma anche eccessivamente semplicistico il ragionamento che sta alla base di questa concezione, e cioè che la discriminazione del lavoro femminile sia un prodotto della legislazione di tutela. In ogni caso, giusto o sbagliato che sia il ragionamento, il legislatore italiano avrebbe dovuto compiere delle scelte chiare. Al contrario, la legge n. 903 prescrive la parità, ma mantiene poi in vigore il divieto di lavoro notturno; e insieme il potere di reintrodurre divieti che la legge aveva già rimosso (mi riferisco alla possibilità riservata alla contrattazione collettiva di individuare mansioni di lavoro particolarmente pesanti e attività da cui le donne debbano essere escluse: art. 1). Il conferimento di questi poteri normativi ai sindacati lascia fortemente perplessi: la legge dà a dei soggetti privati — quali sono, o dovrebbero essere, i sindacati nel nostro ordinamento — il potere di derogare la legge o di introdurre nuove norme di tutela, ancora in deroga alla legge, con effetto vincolante nei confronti di tutte le lavoratrici, anche non rappresentate dai sindacati, o comunque non consenzienti sul loro operato.

parità sindacale
L’enunciato costituzionale “parità di retribuzione a parità di lavoro” è stato riformulato dall’art. 2 della legge n. 903. Nella nuova formulazione del principio della parità salariale, la lavoratrice ha diritto alla “stessa retribuzione del lavoratore quando le prestazioni richieste siano eguali o di pari valore”. Il riferimento esplicito al “valore” mette l’accento sulla valutazione — in termini di professionalità e retribuzione — che la contrattazione collettiva tradizionalmente riserva alle masioni prevalentemente svolte dalle donne; valutazione ancora inferiore a quella riservata alle mansioni tradizionalmente maschili, pure a parità di contenuto professionale.
Conformemente all’art. 2 della legge n. 903, i sistemi di classificazione professionale dovranno adottare criteri comuni per gli uomini e per le donne; le classificazioni separate sono infatti espressamente vietate dalla legge. La prescrizione della parità salariale non risolve — ovviamente — il problema del più basso livello delle retribuzioni femminili. La sfavorevole condizione salariale delle donne è certamente legata al fenomeno della concentrazione del lavoro femminile nei lavori sottopagati e/o marginali; ma anche, come ho detto un attimo fa, al minor valore che i contratti collettivi attribuiscono alle attitudini e alle responsabilità coinvolte nelle mansioni generalmente adempiute dalle donne.
L’obiettivo cui, alla fine, dovrebbe tendere la prescrizione della parità salariale per prestazioni eguali o di pari valore è quello della riforma dell’intero sistema delle classificazioni professionali. Ma la strada è lunga e difficile. La prescrizione della parità investe anche le promozioni e la progressione di carriera, dove ogni discriminazione è vietata. Ancora una volta, per dare concreta attuazione al divieto di discriminazione è necessario che le situazioni da raffrontare siano di fatto eguali; in presenza di più bassa qualificazione o di requisiti professionali insufficienti, mancate promozioni e/o più lente progressioni di carriera sono giustificate (e non discriminatorie).

parità e ruolo familiare
La legge n. 903/1977 ha introdotto speciali misure aventi lo scopo di ridurre le conseguenze negative che derivano alle lavoratrici dalla doppia responsabilità della famiglia e del lavoro extra-domestico. La più significativa di queste misure estende al padre lavoratore, in alternativa alla madre, il diritto di assentarsi dal lavoro per prestare cure e assistenza ai figli (minori di 3 anni) ammalati. Questa norma tende ad eguagliare la posizione delle donne nel lavoro, promuovendo una più eguale distribuzione dei doveri familiari fra uomini e donne. Alla funzione promozionale della norma fa riscontro, tuttavia, la sua scarsa applicazione (costellata, se mai di episodi di abuso, che ben poco hanno ha che fare con l’equa distribuzione del lavoro domestico). I modesti risultati pratici dimostrano, comunque, che la cura dei bambini è ancora considerata un compito e un dovere delle donne.

valutazioni conclusive
È diffusa l’opinione che, in questi anni, la legge n. 903/1977 sia stata ben poco applicata.
É opportuno chiarire che il dato quantitativo sull’applicazione della legge è comunemente tratto dal numero dei provvedimenti giudiziari emanati, effettivamente molto basso. Al contrario, si può affermare che la contrattazione collettiva ha dato una rilevante attuazione alla legge: sono numerosi gli accordi aziendali per la rimozione del divieto di lavoro notturno, e gli interventi del sindacato, presso i datori di lavoro e gli uffici di collocamento, diretti ad impedire discriminazioni nell’accesso al lavoro delle donne. Le ragioni per le quali l’applicazione giudiziaria della legge n. 903 è stata fino ad ora modesta possono essere individuate, essenzialmente, nella scarsa efficienza delle procedure, dei rimedi antidiscriminatori conseguibili in giudizio, delle sanzioni. Per ciò che attiene alle sanzioni, si può ricordare che ogni discriminazione, nei licenziamenti, è colpita da nullità. La sanzione della nullità colpisce gli “atti giuridici” e non i “comportamenti”; ma le più diffuse pratiche ed omissioni discriminatorie sono tecnicamente configurabili come comportamenti, e non come atti.
L’intento discriminatorio non deve essere provato da chi agisce in giudizio. Tuttavia, alcuni interpreti ritengono che l’attore debba provare che l’atto (di cui chiede al giudice di dichiarare la nullità) è fondato sul motivo, unico e determinante, della discriminazione sessuale. Altri interpreti ritengono, invece, che l’attore abbia l’onere di provare solo l’oggettivo carattere discriminatorio dell’atto, o meglio la capacità dell’atto impugnato di produrre conseguenze oggettivamente discriminatorie. Quest’ultima opinione, che trae ispirazione dall’esperienza giuridica di altri paesi, non riesce a rendere effettivamente meno gravoso l’onere della prova. Infatti, l’attore deve in ogni caso provare: o che qualcun altro trae illecito vantaggio dall’atto, ovvero che lo svantaggio che gli è derivato dall’atto trova causa nella discriminazione sessuale. In più casi l’attore ha l’onere di provare ambedue le cose.
Inoltre, se l’atto giuridico impugnato consiste nell’attribuzione di un vantaggio ad un altro lavoratore (ad es. una promozione), come risultato dell’azione in giudizio si avrà che il soggetto avvantaggiato dall’atto discriminatorio sarà privato dell’illecito beneficio conseguito; ma l’attore non conseguirà per sé il vantaggio di cui ha ottenuto che fosse privato un altro lavoratore.
Per ciò che attiene alle pratiche e alle omissioni discriminatorie, la legge n. 903/1977 (art. 15) introduce una speciale procedura e rimedi giudiziari più efficienti di quanto non sia la sanzione di nullità degli atti discriminatori.
L’art. 15 non si applica nel settore del pubblico impiego; per il settore privato, le disposizioni dell’art. 15 trovano applicazione solo per le discriminazioni nell’accesso al lavoro e per le violazioni del divieto di lavoro notturno. In questi casi il giudice, assunte sommarie informazioni, e ove ritenga fondata la domanda dell’attore (il lavoratore, o il sindacato da questi delegato), ordina la cessazione del comportamento discriminatorio e la rimozione degli effetti.
Nell’accesso al lavoro possono presentarsi due casi: se non si procede all’assunzione di uno o più lavoratori per ragioni di discriminazione sessuale, il giudice può ordinare l’assunzione del soggetto o dei soggetti discriminati. Se invece, sempre per ragioni di discriminazione sessuale, è stato assunto un lavoratore al posto di una lavoratrice (o viceversa), la rimozione degli effetti del comportamento discriminatorio si presenta problematica. Il giudice deve ordinare il licenziamento del lavoratore assunto, o deve invece ordinare al responsabile della discriminazione di procedere all’assunzione “anche” del lavoratore discriminato? La giurisprudenza non ha ancora avuto occasione di rispondere a questi interrogativi.


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